j9九游会律师事务所

《政府采购协定》（Agreement on Government Procurement，下称“GPA”）是世贸组织（WTO）框架下唯一一项专门规范政府采购行为的多边协议，其核心目的在于实现各成员之间政府采购市场的开放、公平竞争与非歧视对待。作为 WTO 的一项附属协定，GPA并不对所有WTO成员普遍适用，仅对已经加入该协定的缔约方构成约束。截至2025年，GPA共有22个缔约方，其中包括欧盟及其27个成员国，涵盖49个WTO成员（如美国、日本、韩国、加拿大、英国、新加坡等）。中国[1]自2002年起成为GPA的观察员（Observer），正在就成为缔约方进行谈判，但尚未成为缔约方，因而不适用 GPA 的实体义务。但是，当中国企业以投标人身份参与GPA成员国的政府采购项目时，绝大多数情况下仍须遵守GPA的相关规则与当地相关制度。因此，了解GPA的相关规则，对于希望广泛参与国际采购项目的中国企业具有重要意义。

(二)基本规则

由于GPA的性质类似于“框架公约”，旨在对国际政府采购活动设置“最低标准”和“义务框架”，大部分内容专注于规制缔约方，而非投标人的行为。与此对应，GPA本身并未对关联公司共同投标的相关问题作出明确的专门规定。GPA仅对前述事项做出了一些原则性规定，例如非歧视、投标公平性原则等，但前述内容很难被解释为对题述问题的解答。

但是，这种高度抽象和灵活性留给缔约方较大的裁量空间，允许其在履行GPA义务的同时，结合国内法律制度与监管实践，设定更具操作性的制度安排。正是在此背景下，欧盟作为GPA的重要缔约方，在其内部采购规则中对关联企业投标行为进行了更加细致的规范。

二、欧盟规则

(一)基本规则

欧盟公共采购制度以《2014/24/EU指令》（Directive 2014/24/EU on Public Procurement，下称“《指令》”）为核心，其第18条第1款[2]确立了投标程序必须遵循的四项基本原则，即：平等对待、非歧视、透明性与比例性，并要求采购程序不得以限制竞争为目的而设计。

欧盟相关规则并不绝对禁止母子公司或其他关联企业参与同一招标项目，而是强调在尊重企业法人独立性的前提下，关注投标行为在组织结构、投标准备、报价策略与行为方式上是否独立、是否破坏竞争秩序。若存在信息共享、战略协同或其他形式的操控行为，即使投标人表面上具备法人独立性，采购机关也可依法将其排除——主要依据是《指令》第57条所列明的“排除事由”。

(二)投标人排除事由：以《指令》第57条第4款为核心

《指令》第57条规定了公共采购中采购机关可或必须排除投标人的若干情形。其中，第1至第3款列出了强制排除事由，如刑事犯罪、腐败、欺诈等；第4款则规定了采购机关可自由裁量适用的排除事由（discretionary exclusion grounds），其中对关联公司投标尤为关键的是第4款(d)项。

该条原文如下：

“(d) 如果采购机关能够通过适当方式证明该经济运营者已与其他经济运营者订立旨在扭曲竞争的协议。”[3]

该条款赋予采购人一定的自由裁量权，只要能够通过适当方式证明某一经济运营者与其他投标人之间存在意图扭曲竞争的协议，即可将其排除。

欧盟委员会在2021年发布的《指导意见》[4]中指出：针对实际操作中争议较大的关联公司共同投标情形，采购人不得仅以企业存在母子公司、交叉董事、高管重合、共持第三方股权等事实为由，自动排除其参与同一投标程序。[5]相反，采购人应给予关联投标人充分的机会，以任何其认为适当的方式，举证证明其标书编制过程是相互独立的。[6]例如，可以通过证明各自投标文件由不同人员独立编制等事实，来表明其投标具有独立性。[7]

采购人享有自主判断的权力，可评估相关解释是否足以消除关联投标对竞争、公平性和透明度的实质性影响。如仍有合理疑虑，其亦可依第57(4)(d)条作出排除决定。但该决定必须基于明确的事实和迹象，而非推定。[8]《指导意见》特别指出，“迹象”不同于“证据”，不要求已有竞争主管机关或法院的裁定。若标书中存在高度相似的措辞、重复性错别字、定价异常一致、使用相同代理提交等情形，或投标人在提交标书前即与他人订立履约合同、物料采购合同等，则可构成足够可信的排除依据。[9]

同时，排除决定的作出必须符合法律程序要求，包括书面说明理由、对比例原则的遵守、以及赋予投标人提出“自我清理”（self-cleaning）证明的机会。[10]即便投标人曾在其他程序中被认定存在串通行为，采购机关也不得直接将其视为当前投标程序中不可靠，而应结合当下背景重新评估其诚信状况。此外，若经营者曾在串通案件中配合竞争机关调查（如宽大处理或和解），但未采取内部预防机制、未作出赔偿承诺或改进措施，亦不能自动被视为可靠投标人。

(三)联合体投标

在国际投标实践中，“关联公司投标”与“联合体投标”是性质完全不同的两个概念，不应混淆。前者是指存在股权控制关系或组织架构联系的公司（如母子公司、兄弟公司、同属一个企业集团的成员公司）分别以独立身份向同一采购项目提交各自的标书；而后者则是两个或多个彼此法律上独立、组织上未必关联的经济运营者，通过签订合作协议，以联合体（consortium）形式共同提交一份标书。

混淆这两种情形可能导致判断错误：联合体投标作为欧盟采购法下被明确承认和鼓励的合作方式，其重点在于合规的分工与共同履约。《指令》第19条明确规定，多个经济运营者可以组成联合体共同提交投标，不得因其联合身份而被排除。[11]招标人亦不得强制要求联合体具备特定法律形式，除非项目执行客观上确有必要。[12]。而关联公司投标因公司间存在天然的信息通道与控制风险，极易引发采购机关对“协同行为”或“串通投标”的合理怀疑，虽然并不被完全禁止，但一般会接受更严格的独立性审查。

三、世界银行规则

(一)规则背景

世界银行（World Bank）是全球最大的国际发展金融机构之一，致力于通过提供贷款和技术援助来支持低收入和中等收入国家的发展。其中，投资项目融资（Investment Project Financing, “IPF”）是世界银行的重要融资工具之一。IPF适用于具有明确发展目标、可行且最终能够取得显著成果的项目。对于审核通过的项目，世界银行提供贷款资金，贷款审批放款后，资金主要用于采购货物、建筑（工程）以及其他非咨询和咨询服务。在IPF中，为确保采购过程的透明、规范和高效，世界银行要求借款国遵循一系列严格的采购规定。

当前，世界银行要求所有通过IPF融资的项目遵循《IPF借款人采购规定》（Procurement Regulations for IPF Borrowers，下称《采购规定》）（2025年3月1日起第六版生效）。《采购规定》重点强调资金价值、诚信、透明度和公平性等核心采购原则，并提供指南、标准文件及资源以支持借款人有效开展采购流程。所谓标准文件，是指《采购规定》体系下的标准采购文件（Standard Procurement Document, “SPD”）。采购人可针对不同的项目类型（如货物采购、建筑工程、咨询服务等）选择适用对应的SPD。

(二)基本规则

根据世界银行发布的《标准采购文件-投标请求-工程类-无预审》（Standard Procurement Document, Request for Bids, Works [without prequalification]）：

“4.2 投标人不得存在利益冲突。任何被发现存在利益冲突的投标人将被取消资格。如果投标人出现以下情况，则在本投标过程中，可认为该投标人存在利益冲突：

(a)直接或间接控制、被另一投标人控制或与另一投标人受共同控制；或

(b)从另一投标人处获得或曾获得任何直接或间接的补贴；或

(c)与另一投标人具有相同的法定代表人；或

(d)与另一投标人有直接或通过共同第三方的关系，使其能够影响另一投标人的投标，或影响雇主在本次招标过程中的决策；或

(e)其任何关联方曾作为顾问参与过招标标的工厂及安装服务的设计或技术规范的制定；或

(f)其任何关联方曾被雇主或借款人聘为项目经理，负责合同实施；或

(g)将提供与本招标文件中所列项目相关的货物、工程或非咨询服务，这些服务与其提供的咨询服务直接相关，或由其任何直接或间接控制、被控制，或与其处于共同控制关系的关联方提供；或

(h)与借款人（或项目执行机构，或部分贷款受款方）的专业人员有密切的商业或家庭关系，且该等人员：(i) 直接或间接参与了招标文件或合同规范的编制，以及/或合同的投标评审过程；或(ii) 将参与该合同的实施或监督，除非这种关系产生的利益冲突已按世界银行接受的方式在整个招标过程中及合同执行期间得到解决。”[13]

根据以上规定可以看出，世界银行规则体系下：关联公司参与同一采购项目可能构成利益冲突，从而导致其被排除在招标过程之外。具体来说，除了最为“明显”的情况（即投标人直接或间接控制、被控制，或与另一投标人处于共同控制关系）外，其他类似的情况也可能构成利益冲突并导致投标被排除，包括但不限于：投标人从另一投标人获得直接或间接的补贴、投标人与另一投标人共享相同的法定代表人、投标人与另一投标人之间有能够影响招标过程或投标结果的关系，投标人与借款人的专业人员有密切的商业或家庭关系等。虽然存在以上情况并不意味着投标一定会被排除，但可从中窥见世界银行在题述问题上的强硬立场。

四、给中国企业的建议

为最大程度确保合规，降低前期投入的沉没风险，中国企业在参与国际采购时可采取以下几项策略：

1.在集团内实施严格的防串标政策，确保参与同一公共采购程序的两家公司如同主要竞争对手一样独立运作。投标人之间不进行任何形式的沟通与协调，不查看彼此的招标材料，不在任何会议中讨论招标文件的准备工作。

2.为保障信息的独立性与机密性，必要时签署保密协议。保密协议应明确规定禁止共享任何与招标文件相关的敏感信息，相关保密措施应足以确保各公司在招标过程中操作的独立性，防止潜在的利益冲突或串标行为。

3.为应对合同方可能的澄清请求，建议在整个招标过程中保持详细且准确的记录。记录应充分反映招标程序及集团内各公司所采取的独立行动，确保在需要时能够提供透明的证据，证明各投标人完全独立地参与了招标活动。

[1] 中国香港和中华台北为缔约方。

[2] “Contracting authorities shall treat economic operators equally and without discrimination and shall act in a transparent and proportionate manner. The design of the procurement shall not be made with the intention of excluding it from the scope of this Directive or of artificially narrowing competition. Competition shall be considered to be artificially narrowed where the design of the procurement is made with the intention of unduly favouring or disadvantaging certain economic operators.”

[3] “(d) where the contracting authority can demonstrate by appropriate means that the economic operator has entered into agreements with other economic operators aimed at distorting competition.”

[4] European Commission: Notice on tools to fight collusion in public procurement and on guidance on how to apply the related exclusion ground, C(2021) 1631 final

[5] “It may be that a contracting authority suspects that tenders submitted by affiliated tenderers are coordinated (i.e. that they are neither autonomous nor independent), thus putting at risk the respect of the principles of transparency and equal treatment among tenderers.”

[6] “The contracting authority must avoid making general presumptions that could lead to automatically rejecting such tenders. Instead, it should allow the operators in question to demonstrate, by whichever proof they consider appropriate, that their tenders are truly independent…”

[7] “This could include, for instance, facts proving that the respective tenders were drawn up independently, that different persons were involved in their preparation, etc.”

[8] “Contracting authorities have to assess in a cautious and proportionate way whether indications of collusion detected in a pending award procedure are sufficiently plausible for excluding a tenderer, focusing on the facts and avoiding presumptions.”

[9] “Other aspects for contracting authorities to assess (via available analytical methods or based on lists of the so-called ‘red flags’) include:

– The text of the tenders (for instance, the same typos or phrases in different tenders or comments left by mistake in the text of the tender indicating collusion among tenderers).

– The prices offered in the award procedure (for instance, tenderers who offer a higher price than in previous similar procedures or offer excessively high or low prices).

– Administrative details (for instance, tenders submitted by the same business representative).”

[10] “Any economic operator that is in one of the situations referred to in paragraphs 1 and 4 may provide evidence to the effect that measures taken by the economic operator are sufficient to demonstrate its reliability despite the existence of a relevant ground for exclusion.”

[11] “Economic operators shall be permitted to submit tenders and to apply to participate in procurement procedures with other economic operators, including in the form of a consortium or a temporary association.”

[12] “Contracting authorities shall not require economic operators to have a specific legal form in order to submit a tender or a request to participate. However, the legal form may be required once they have been awarded the contract, to the extent that such a change is necessary for the satisfactory performance of the contract.”

[13] 4.2 A Bidder shall not have a conflict of interest. Any Bidder found to have a conflict of interest shall be disqualified. A Bidder may be considered to have a conflict of interest for the purpose of this Bidding process, if the Bidder:

(a) directly or indirectly controls, is controlled by or is under common control with another Bidder; or

(b) receives or has received any direct or indirect subsidy from another Bidder; or

(c) has the same legal representative as another Bidder; or

(d) has a relationship with another Bidder, directly or through common third parties, that puts it in a position to influence the Bid of another Bidder, or influence the decisions of the Employer regarding this Bidding process; or

(e) or any of its affiliates participated as a consultant in the preparation of the design or technical specifications of the Plant and Installation Services that are the subject of the Bid; or

(f) or any of its affiliates has been hired (or is proposed to be hired) by the Employer or Borrower as Project Manager for the Contract implementation; or

(g) would be providing goods, works, or non-consulting services resulting from or directly related to consulting services for the preparation or implementation of the project specified in the BDS ITB 2.1 that it provided or were provided by any affiliate that directly or indirectly controls, is controlled by, or is under common control with that firm; or

(h) has a close business or family relationship with a professional staff of the Borrower (or of the project implementing agency, or of a recipient of a part of the loan) who: (i) are directly or indirectly involved in the preparation of the bidding document or specifications of the Contract, and/or the Bid evaluation process of such Contract; or (ii) would be involved in the implementation or supervision of such contract unless the conflict stemming from such relationship has been resolved in a manner acceptable to the Bank throughout the Bidding process and execution of the Contract.

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